廖永生：机遇与挑战——第三次全国土地调查实施与未来发展探讨

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2017年10月8日，国务院正式发布《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》，宣布了我国第三次全国土地调查（简称“三调”）的开始，实际上，在正式发布通知之前，已经有很多关于三调的消息，而且部分地区还开展了规模不大的试点。国务院正式发布三调的通知，牵动了很多单位甚至个人的心，很多政府、部门和商家都给予了极大关注。

那么，第三次全国土地调查的目的是什么？如何实施？其意义何在？未来全国土地调查如何发展？而第三次全国土地调查队测绘地理信息以及相关产业会带来哪些影响？本文结合第一次和第二次全国土地调查以及第一次全国地理国情普查经验教训，并结合我国测绘地理信息以及土地相关行业现状，进行简单分析。

为什么要开展三调

众所周知，在三调之前，我国已经开展了两次全国土地调查，分别是1984年到1997年的第一次全国土地调查（简称“一调”）和2007年到2009年的第二次全国土地调查（简称“二调”）。无论是一调和二调，还是即将开展的三调，其目的都是基本一致的，即“全面查清当前全国土地利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，健全土地调查、监测和统计制度，强化土地资源信息社会化服务，满足经济社会发展和国土资源管理工作需要”。

 从时间上看，三次全国土地调查相隔的时间基本都是10年，但是，其工作量、工作方法和技术以及成果形式上看，都有较大区别。

特别是随着我国经济快速发展，城市化进程加快，国家土地变化速度随着时间推移而不断加剧，很多土地地类发生了变化，某些地块甚至发生了多次变化。从一调到二调再到三调期间，虽然我国的土地管理部门也进行了持续的土地监测和管理工作，特别是对非法用地的监测，但是由于技术手段、人力财力以及行政原因，导致无法对管辖区域全部土地状况进行准确把握，从省（直辖市、自治区）一级以及国家层面上看，也必须定期获得全省（市、自治区）的土地使用情况，从而为国家土地相关的经济发展、能源开发、产业带建设、农业保护以及国家安全等领域的决策提供可靠依据。特别是我国“十九大”提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，土地信息是支撑生态文明建设的最基础和重要的信息之一，因此，第三次全国土地调查非常必要而且迫切。

从第一次和第二次全国土地调查的实施和结果上看，实时技术和成果都有较大差别，特别是一调，总共用时超过12年，采用基本还是传统手绘图斑作业方法为主，基础图件严重不足，没有GPS等现代测量手段，精度低、准确性差，由于是纸质图斑成果，成果可用性差。而二调是首次采用卫星和航空摄影测量影像为基础数据的计算机绘制图斑方法，在数据精度和可用性极大提高，但是，二调采用的卫星影像源较少，分辨率不足，判读困难，数据可靠性仍有较大差距。在二调结束后，我国和全球卫星遥感以及无人机低空摄影测量技术发展迅速，高分辨率卫星遥感影像源越来越多，无人机低空摄影测量可以快速获得易于识别的超高分辨率影像，另外，从计算机对影像智能解译技术上看，大数据和人工智能在遥感技术中的应用，极大提高了影像判读效率和精度，有力辅助人工解译，特别是发现变化地块的速度。这些技术的进步，都保证和促进土地调查的精度越来越高、工作越来越容易开展，因此，虽然三调与二调仅相隔十年，但是技术进步可以极大提高土地调查数据质量，从技术角度上看，也需要开展三调来保证数据的可靠性。

从项目组织实施和成果汇交上看，一调实施用时超过12年，除技术原因外，还有一个重要原因是县级财政原因，一调期间，正好是我国经济建设关键期，地方政府不愿意出钱开展一调，一般有两种情况，或者财政有钱但不愿把钱花在这种见不到直接效益的地方，或者是贫困县财政确实拿不出钱来。如前文所述，一调期间的土地调查技术比较落后，从技术上看，成果技术不可靠。而二调中，由于其经费由县级行政部门（国土局代表）提供，在最终数据汇交时往往要按照甲方的要求进行一些改动，从而逃避一些土地方面的违规情况发现，也加剧了二调中数据不可靠的问题。

因此，技术发展、成果形式、国家需求和实施方案等方面看，第三次全国土地调查都是必要和有意义的。

三调如何实施

全国土地调查是全国性的庞大项目，我国经济高速发展和生态文明建设急需可靠准确的土地数据，要保证数据的准确性和可靠性，在技术上和行政上都应保证其科学实施。

      国土资源调查，技术是第一支撑，与一调甚至二调相比，在地理信息、遥感以及计算机信息技术的支撑下，三调的技术水平无疑将极大提高，包括数据源质量和数量提高、计算机解译技术提高、数据管理技术提高、外业调查核查以及数据统计技术，总体技术水平的提高，其影响是多方面的，除将提高最终成果的精度外，还有以下影响，首先将使三调的总体经费下降，其次是项目实际进度将优于一调二调，最后，也是最重要的一点，技术水平上升将促进行业整体技术发展，但是同时对从业者以及行政管理人员提出了更高的要求。特别是最后一点，在二调中已经有所体现。在二调中，县级国土管理部门需要配合项目实施方，但是由于国土管理部门人员技术存在缺失，往往导致工作难以开展，因此，三调开始前，如何提高政府国土管理部门人员的技术水平，是急需解决的问题。

      虽然国土调查技术以及相关地理信息遥感技术进步是明显，而且都已经获得成熟应用，但是从《第三次全国土地调查技术规程（征求意见稿）》上看，其技术内容仍然趋于保守，如对涉及数据采集、数据建库以及统计分析等领域，并没有详细技术指导。而更突出的特点是采用传统的调查表格方式记录和统计结果，甚至提供“2000国家大地坐标系图幅理论面积”的经纬度面积计算表，这种早期从上世纪初纸质土地调查图使用面积计算表，在地理信息系统中自动计算面积已经非常成熟的今天仍然使用，确实有点匪夷所思。

        从过去的项目经验和三调技术规程以及实施方案上看，无论是原来的一调、二调还是即将开展三调，其技术体系仍然主要归于“土地管理科学”的范畴而非遥感、地理信息科学或地类国情监测。但是，如前文所述，国土资源信息是国家最重要的基础信息之一，国土信息不是孤立的，而是与很多专业领域相关，因此，国土调查和土地监测虽然其重点是土地资源信息调查，但是却不应仅限于土地资源的调查，三调预算经费130亿元，起成果不仅仅限于土地调查数据，其成果还应有相应的软硬件技术和成品，甚至还应该包括一些标准、管理方法甚至人才。这些成果不但可以用于未来持续化的土地监测工作，其技术和土地调查数据同样可以应用于其他各个领域，那么，三调的意义则超出土地调查本身。

        新技术研发和实施，不但促进和保障三调顺利实施，还可以促进国土资源管理、地理信息与遥感以及地类国情监测技术的进步。

        但是，除技术体系外，管理体系则是三调顺利开展和获得可靠成果的又一重要条件。

        如前文所述。在二调中，由于基层土地管理人员水平参差不齐往往导致工作开展困难。更严重的问题是，某些县级国土部门为避免暴露一些非法用地以及土地保护失职等情况，作为项目的甲方，强行要求项目承担方篡改数据，导致数据真实性和准确性出现严重问题。三调当然将尽可能避免这种情况的再次发生，故如何组织三调的实施，是上层国土管理部门必须面对的事情。

        是否需要改变项目发包形式，或者采用更加严格的监理，都是国土管理部门以及地区政府需要面对的问题。只有解决这些管理上的问题，才能保证三调有序、可靠、准确、高校。

企事业将如何参与三调

在三调开始前，国内很多企业就已经虎视眈眈了。相对于地理国情普查主要承担方都是国内测绘地理信息下属事业部门，二调参与门槛要低很多。二调工作中，参与方的门槛过低，很多资质和工作经验较低的企业都能参与项目，甚至出现某些县的项目经过二手甚至三手的情况，导致数据质量降低，却二调养肥了很多小型企业。

目前虽然三调的项目发包形式尚未确定，但是吸取二调教训，三调肯定将提高参与门槛，同时采用监督和监理等手段避免违规转包情况出现。

三调虽然是土地调查，但是如前文所述，其主要技术都是测绘地理信息和遥感等技术，因此，参与的单位基本上都是测绘企事业单位，需要测绘资质，因此一般采用测绘资质审核的方式作为参与门槛。但是近年来，国家为了鼓励更多小企业创业和发展，降低了测绘资质审核门槛，导致很多实力不强的企业都很容易获得较高的测绘资质，形成了鼓励产业和保证产品质量的矛盾，这个矛盾在三调中肯定也将非常明显。

如何实现商业发展和项目质量的完美结合？这是很多企业需要面对的问题。如果单从硬实力上看，大型测绘地理信息企业和事业单位无疑是占有绝对优势，但是，三调不能再搞人海战术，不能单纯生产劳动密集型产品，中小企业的切入点不是直接调查工作，而是其中的技术部分，特别是一些可以提高效率甚至改变传统作业方法的技术。三调的工作量大，持续时间长，肯定有技术点可以挖掘，这也是中小企业最好的商机。三调结束后，如果增强一些传统的劳动密集型大中型测绘地理信息企业，抬起一些技术型的小企业，这才是最好结果。

土地调查未来将如何发展

在国务院三调通知发布的半个月后，国土资源部发布了《关于开展2017年度全国土地变更调查与遥感监测的通知》，虽然土地变更调查与遥感监测与土地调查有一定的区别，但是却也有更多的共同点，甚至可以同步实施。

从一调到二调，甚至从二调到三调，其间断性的开展土地调查，如果说以前是因为技术水平还无法达到持续的监测，那么随着技术发展和我国经济以及工业实力增强，现在已经逐渐不再存在这些问题。而从2013年到2016年，我国也开展了全国性的第一次全国地理国情普查，虽然在调查的成果侧重点上与全国土地调查有着一些区别，但是在实施技术上却基本相同，可以使用相同的影像源，从三调技术规程（征求意见稿）上看，与地理国情普查没有根本上的区别。

除此之外，我国其他部门还开展过水资源、林业资源和农业资源的调查，实施的技术手段都有些类似，但是由于部门之间的利益冲突，往往互相不承认其他方数据的有效性，其最终结果也有一些差异，特别有些详细的地类在数据上相差巨大。例如中原某省2014年6月发布的二调公报，其旱地面积为28205平方千米、林地面积35069平方千米，而2017年9月，该省发布的第一次全国地理国情普查成果，其旱地面积为74947.69平方千米、林地面积47858平方千米，两类数据相差分别超过1.6倍和30%。即使从全国范围来看，两个数据相差也是巨大的，2013年12月30日，国土资源部发布的二调成果公报，其林地和草地面积之和为541.264万平方千米，而2017年4月，国家测绘地理信息局与国土资源部联合发布的全国第一次地理国情普查公报中，林地和草地面积之和为596.78平方千米，相差10%，专业人士都可以看出，这不太可能是不到6年内我国林地和草地增加的面积。

数据相差如此大，其差异原因有几种，一是地类确实发生变化，二是数据质量差异，而最根本的原因则是不同部门对相同名称地类界定方法不同。

这种情况绝对不仅限于一两个省。

谁的数据更加可靠可用？当然是“公说公有理婆说婆有理”，但是最终结果势必对数据的应用产生非常不利影响。

        测绘地理信息部门作为国土资源部下属单位，且出现这种情况，其他部门的数据矛盾则可能更大。

        国土资源是国家最重要的资源，而林业、农业和矿产资源都是国家战略性资源，而这些资源信息对于国家和地方政府制定国民经济政策有非常重要的作用，而这些信息的准确性则对国民经济政策的准确性至关重要。

        国土部门开展了两次全国土地调查并将开展第三次全国土地调查，测绘地理信息部门完成了第一次全国地理国情普查，农业、林业、水利、交通和环保部门都开展过本部门的全国性调查，如前文所述，这些调查技术手段往往大同小异，而不同的则是分类标准。

从国家和人民的需求、现代和未来技术发展以及科学性来看，阶段性的调查始终不如持续的监测，分散的数据始终不如统一的数据。我国已经开始建立了空天地一体化的监测体系，目前这个体系很分散，海洋、环保、国土、测绘以及科研等部门都有自己的监测体系，国家重复投资和建设严重，而部门之间数据共享差，通用性差。因此，从长远发展上看，从国家发展和人民需求以及技术来看，对地观测体系势必走向统一化的“大一统”监测体系。各个部门协商制定统一标准，实现软硬件体系和数据的公用，保证数据的可靠性，实现数据的统一化，而国家也有一个部门承担对地观测的责任，从各方面上看，测绘地理信息部门是最合适的，虽然从目前上看，测绘地理信息部门的实力尚未强到承担该责任，但是如果实现设备、人才和数据的整合，短期内达到承担国家各个领域的对地观测任务还是可能的。

如果能实现该目标，那么，无论是国土、林业、农业、交通、矿产、水利、海洋、环保甚至经济领域，都不需要阶段性的全国性调查，而是持续性从监测，数据周期尽可能短而且准确，不再会有第四次全国土地调查和第二次地理国情普查。

总之，第三次全国土地调查对于国家来说仍然有重大的意义，但是如何从技术上和组织管理上保证其有效实施，如何避免二调中的问题，如何在从三调中赢得企业发展机遇，都是政府管理部门和企业面对的问题。但是，从全局上看，未来统一化的国情监测才是发展出路，政府和企业特别是企业和科研部门，应该清楚认识到这点，做好充分准确，迎接这一机遇和挑战的到来。

作者简介

廖永生，高级工程师，毕业于武汉大学，广西专家咨询服务协会信息专业委员会特聘专家，主要研究领域包括3S技术集成应用与大数据信息挖掘，2010年首次提出研发我国地理信息X光技术(GeoXray)；曾获第十二届广西青年科技奖，现就职于广西地理国情监测院。

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编辑 / 王怡波  闻小玖   审核 / 焦月

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129）